Navarrete y Guerrero abogan por lograr un consenso político y técnico para destrabar la reforma tributaria

por sebastián valdenegro

Desde el año pasado, un grupo de estudiantes chilenos de magíster y doctorado de la London School of Economics (LSE), la Universidad de Oxford y la Universidad de Cambridge, han venido “craneando” una idea: organizar la primera conferencia de políticas públicas del Reino Unido que reúne a académicos de estas prestigiosas universidades, como Nicholas Barr, Tasha Fairfield y Kirsten Sehnbruch, con contrapartes chilenas, representantes del sector privado y otros estudiantes, con el objetivo de conversar sobre distintos temas en torno a un título en común: “Chile: ¿Qué país queremos ser?”

En un formato de paneles, con paridad de género, se discutirán durante dos días aspectos clave para el futuro del país, como los desafíos del mercado laboral y la cuarta revolución industrial, inversión de impacto, pensiones, nuevo código penal, pobreza, ciudades e impuestos.

La instancia busca que las discusiones sean pensadas en el largo plazo y no limitarlas al debate político contingente, para poder hacer propuestas a futuro. Además, se realizará una publicación con los resultados de la conferencia en conjunto con la Escuela de Gobierno de la Universidad Católica.

Entre los expositores destacan el exministro de Hacienda y docente de Gobierno de la UC Rodrigo Valdés; las economistas Andrea Repetto (Universidad Adolfo Ibáñez) y Claudia Sanhueza (Universidad Mayor); el rector del DUOC Ricardo Paredes, el coordinador de la comisión redactora del nuevo Código Penal, Antonio Bascuñán; la board chairman del Grupo de Inversión de Impacto Social (GIIS Chile), Angélica Zegers; el jefe de Estudios de la Cámara Chilena de la Construcción (CChC), Javier Hurtado; el economista y gerente general de Inversiones La Construcción (ILC), Pablo González; y la socia principal de EY Chile, Macarena Navarrete (MN).

Esta última participará del panel de impuestos que será moderado por el excoordinador de Política Tributaria del Ministerio de Hacienda durante el gobierno anterior, Ricardo Guerrero (RG), uno de los organizadores del evento.

Ad portas del panel que se llevará a cabo mañana en LSE, en la capital inglesa, ambos abogados analizan el actual debate tributario en el país.

- La reforma tributaria lleva 9 meses ya de tramitación y el gobierno presentó su primer set de indicaciones. ¿Cuál es su balance de lo que ha sido la discusión?

Macarena Navarrete (MN): Los escollos sufridos no provienen de falta de discusiones técnicas, sino de falta de consenso político sobre la necesidad de cambiar el estado del sistema tributario post reforma de la presidenta Michelle Bachelet, y falta de consenso también en la importancia de la eficiencia versus la equidad, en la relevancia de la equidad persona a persona versus la equidad global del sistema.

La simplificación general del sistema quedó bastante postergada frente a una única simplificación que cobró un protagonismo completo, la reintegración. Las compensaciones de la reintegración no necesariamente volverán más sencillo el sistema.

Ricardo Guerrero (RG): La reforma tributaria lleva varios años de discusión, no solo nueve meses, y seguiremos igual mientras no haya un consenso político en el tipo de sistema tributario que queremos.

El proyecto del Gobierno revive un debate político-normativo sobre eficiencia y equidad del sistema. La reintegración, las compensaciones y las modificaciones a la Norma Antielusión, son una discusión política que refleja las preferencias de los distintos sectores sobre el rol y tamaño del Estado en nuestra economía. Muchas veces escuchamos argumentos que se dicen técnicos, pero que en realidad muestran una visión política de los impuestos. Por ejemplo, se habla de la reintegración como si fuera el remedio para todos nuestros problemas, pero hay evidencia que muestra que sistemas desintegrados son favorables con el crecimiento económico en distintos países. Entonces, ¿qué prima ahí? Si estuviéramos hablando solo de simplificar, estaríamos en una conversación distinta, donde posiblemente sería más fácil para nuestros políticos ponerse de acuerdo.

- ¿Qué le parecen en general los ajustes que presentó el gobierno hace un par de semanas?

MN: Algunos positivos, otros preocupantes. Es muy positiva la ampliación del derecho a obtener contabilidad en moneda extranjera que disminuirá la tributación sobre utilidades fantasma.

Se logran balances en aspectos en que el proyecto original puede haber quedado muy pro contribuyente y la realidad actual podría estar muy anti contribuyente. Así, me parece razonable el ajuste de las facultades del SII al fiscalizar pérdidas y costos tributarios, la eliminación de la norma de exclusión de prueba y que la carga de la prueba vaya a estar en ambas partes.

El deber de fundamentación de los actos del SII podría ser positivo en la medida que la autoridad lo cumpla de modo sustancial y no formal.

La eliminación del silencio positivo es conveniente. En la práctica, este tipo de normas no lleva al fin buscado sino al rechazo masivo de peticiones por acercarse el fin de los plazos.

- ¿Se modera o se fortalece la Norma Antielusión? Es el principal tema de tensión por estos días entre el Gobierno y la oposición.

MN: Los ajustes son complejos, más que por el texto propuesto, por la interpretación que pudieran hacer los Tribunales de Justicia sobre la historia de la ley que produjo el cambio del texto original al que ahora se propone. Me preocupa la eliminación de la referencia a la buena fe (aunque esta última se mantiene en el listado de derechos de los contribuyentes).

RG: La discusión sobre la NGA también es política. En el mundo, las NGA se han establecido en respuesta al formalismo, una posición política que considera que la ley tributaria debe interpretarse de manera literal. Por regla general, las NGA buscan que se reconozca el sentido, espíritu o propósito de la ley tributaria. Se ha entendido que el formalismo es problemático porque no reconoce de manera adecuada la capacidad contributiva de los contribuyentes, dado que algunos pueden elegir no pagar sus impuestos a través del uso de formas legales que les permiten cumplir con la letra de la ley, pero no con su propósito.

Por ello, las modificaciones a la NGA toman una posición política que van en una dirección opuesta, volviendo a un entendimiento formalista del derecho tributario al considerarlo accesorio a lo que las partes acuerden en sus contratos. Al final, si las partes otorgan su consentimiento y generan alguna consecuencia económica o jurídica con sus actos, no habrá elusión.

La polémica Comisión Antielusión

- Dudas generó entre varios expertos la conformación de la Comisión Antielusión con representantes de la FNE, SII, TDLC. ¿Asegura mayor diligencia o más bien la hace más burocrática?

MN: Por lo delicada que es la aplicación de la Norma Antielusiva, sobre todo en un principio cuando se establecerán los primeros precedentes y jurisprudencia, pienso que la existencia de una instancia previa imparcial es buena, ya que ayudará a aplicar la norma con criterio y prudencia. También es muy bueno que el contribuyente pueda ser oído por esa comisión.

RG: Antes de discutir sobre aspectos procedimentales, es importante que se despeje cuál será la naturaleza de la NGA. No sacamos mucho con discutir sobre la institucionalidad de esta comisión sin antes definir si tendremos una NGA que reconozca el espíritu o propósito de la ley tributaria o no. Despejado eso, puede ser interesante tener una discusión sobre una posible comisión.

- ¿Coincide con empresarios y PYME que sin la integración no vale la pena aprobar la reforma?

MN: La integración es fundamental. Sin embargo, hay otras cosas que también son importantes como la cláusula PYME, los impuestos digitales, etc. Quizás, de aprobarse sólo esas medidas, ya no estaríamos hablando de una reforma sino sólo de un ajuste menor.

RG: Hay aspectos que podrían aprobarse a pesar de la integración y la Norma Antielusión. Me parece positiva la idea del senador Ricardo Lagos Weber de separar los proyectos para generar consensos en aquello que hay acuerdo político.